农村集体经营性建设用地入市的基层治理研究基_楚天法治杂志社投稿

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农村集体经营性建设用地入市的基层治理研究基

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一、引言

改革开放以来，中国的农村改革赋予了农民更多土地财产权[1]。党的十九大报告提出要“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”，明确了“盘活农村土地资源，进一步激活土地对于农民创造财富的能力”的工作思路。其中，农村集体经营性建设用地入市改革是重点领域之一。在积累大量改革试点经验的基础上，2020年1月1日开始实施的《中华人民共和国土地管理法》(2019年修订)删除了关于“建设必须使用国有土地”的相关条款，破除了农村集体经营性建设用地直接进入市场的法律障碍。2020年4月9日，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出要制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见，全面推开农村集体经营性建设用地直接入市工作。

由于经济发展的不平衡不充分，我国农村集体经营性建设用地的分布及利用具有显著的地区差异，表现为数量上东多西少、密度上东密西疏、价格上东高西低的总体格局[2-3]。因此，各地基层政府和农村集体对于集体经营性建设用地入市的改革探索也不尽相同。比如，在广东省佛山市南海区，政经分离和股权量化的管理模式不仅提高了村集体土地利用的效率，而且降低了基层治理成本，探索出一系列有价值的集体经营性建设用地入市办法和管理制度[4-5]；得益于“全国统筹城乡综合配套改革试验区”的建立，四川省成都市郫都区在农村土地确权工作上取得了重大成效[6]，并不断探索如何盘活存量建设用地和增加农民财产性收入[7]。

然而，试点地区的集体经营性建设用地入市改革也并非一帆风顺，仍然存在一些问题。比如：在入市土地资源方面，集体经营性建设用地分布零散、价格偏低、利用难度大[7-9]；在入市运行机制方面，决策机制效率不高，价格形成机制不完善，收益分配机制不健全，供地后监管机制缺失[9-10]；在配套措施方面，一些村庄规划缺失，融资配套缺乏，土地综合整治与土地入市交易的衔接不畅[10]；等等。因而，如何充分发挥农村基层治理的作用，推动和深化集体经营性建设用地入市改革显得尤为重要[11]。

关于农村集体土地制度改革及相关政策实施的基层治理，相关研究主要集中在农村土地抛荒[12]、土地流转[13-14]、土地股份合作社[15]、土地征收[16]、土地产权[17]等方面，关于集体经营性建设用地入市的基层治理的研究还有待深入。有鉴于此，本文在借鉴农村土地资源利用基层治理相关研究的基础上，基于2017年2月和2019年7月两次对成都市郫都区宝华村的调研材料，运用扎根理论和方法总结其集体经营性建设用地入市基层治理的经验，以期为进一步的治理优化以及其他地区的集体经营性建设用地入市实践提供经验借鉴和策略启示。

二、集体经营性建设用地入市的基层治理框架

乡村基层治理是指治理主体通过一定治理手段对村庄事务进行管理和规范，从而实现乡村社会有序发展的过程[18]。现有研究通常将乡村基层治理分为三种类型：一是本土精英主导型，指在农村威望高、资源丰富的精英阶层对乡村基层治理起主导作用。比如，乡贤、专业大户、返乡创业者等对农村社会的影响力较大，都可能成为乡村基层治理的精英阶层[19-20]。二是村官主导，指村两委的基层干部在基层治理中起主要作用。村支书、第一书记、大学生村官等对基层治理的方向把握起到重要作用，在乡村治理中基层干部往往有着“政府代理人”“村民当家人”“理性经纪人”等多重身份[21]。三是项目主导型，指乡村事务管理大都围绕某个或某些大型项目展开。在鼓励资本下乡和“项目制”盛行的背景下，有很多建设项目进入农村，成为促进乡村经济社会结构转型的重要依托，如山东省“非烟生态村”、四川省“粮食生产基地”等项目通过地方激励等形式对乡村事务进行治理[22-23]。

在土地问题的乡村治理中，以下两个方面尤为重要：一是治理的主体。由于乡村社区事务和政府行政事务的交叠混合[24]，一元化治理已经不适合土地制度改革实践，治理主体之间的利益均衡需要密切关注。二是治理中的制度创新。在农村土地制度改革中，需要有相应的基层治理机制，对原有的基层治理形式和结构进行创新成为必然。比如，成都市创设集体建设用地“持证准入”交易制度，强化村集体和村民在土地整治中的主导作用，避免其与基层政府的直接冲突，促进村民自治向新型农村社区治理转型[25-26]。因此，在多主体(基层政府、村两委、村民、企业等)、多维度(社会、经济、政治、生态等)乡村治理体系中，各主体在集体经营性建设用地入市基层治理中应扮演什么样的角色需要进一步厘清，尤其是对自上而下的行政结构与村庄非正式治理结构间的交错互动还需要深入探析[27]，进而明确各治理主体适宜的治理策略和路径，促进制度创新和集体经营性建设用地入市的实践推进。